特別．照顧．津貼
by 羅森益
前言
隨著人口老化、疾病形態變遷、家庭結構的轉變，老人長期 照護的問題愈加被凸顯。照顧關係的形成，直接影響照顧者的實 際生活，如照顧品質、經濟支出增加等，此外，在意識形態上， 如女性工作權的保障等，也產生需要考量的地方。如此不僅關係 照顧者與被照顧者的個人權益，家庭也不可避免的被其所影響， 又因此種影響往往無法為個人或家庭所解決，國家或政府適時的 介入就有其必要性了。
依據內政部人口統計資料，我國於民國82年9月時，台灣地 區65歲以上的老年人口已有147萬餘人，佔總人口之7%，已達聯 合國世界衛生組織所定之高齡化社會指標；迄民國86年6月底， 老年人口（65歲以上老人）增加到172萬餘人，佔總人口的7.98% ，另依據行政院經建會的推估，至民國109年老年人口將佔總人 口的14.08%，而於民國120年老年人口估算會佔總人口的20.07% ，也就是每五個人中就有一位高齡長者。
此外根據內政部的資料發現，台閩地區患有慢性疾病的老人 佔總老年人口的55.69%，其中每十位就有一位需人照顧（內政部 ，1996）。而根據吳淑瓊教授的研究指出，台灣地區重症病患或 行動困難者，由機構照顧的比例極低，因此絕大部份的照顧工作 就落在家人身上。因此在台灣，主要照顧者大多來自家庭（吳味 鄉，1993）。
民國86年6月18日「老人福利法」修訂公佈後，明定政府對 老人生活保障，應逐步規劃實施生活津貼、特別照顧津貼、年金 保險制度等（老人福利法第16條）。此外，更於老人福利法施行 細則中，訂定「特別照顧津貼」的條文，規定「老人特別照顧津 貼，是指對於罹患長期慢性病且生活自理能力缺損，需專人照顧 的中低收入戶老人所給予的津貼。」我國主管機關也據此研擬實 施辦法，以作為未來正式實施「特別照顧津貼」的依據。內政部 並於民國88年下半年度編列3億元，作為發放老人特別照顧津貼 的預算，並於今年4月1日起試辦。（編按：每月補助照顧者新台 幣五千元。）
照顧者對特別照顧津貼的看法
1、倫理觀念下的津貼補助
當我們討論為什麼要發放津貼時，有兩種不同的價值觀，一 是從家庭倫理觀點，認為家庭（家人）應負起照顧責任，另一是 女性主義觀點。
前者將照顧工作視為私領域中理所當然的活動，因此強調非 正式照顧者（家庭、家人）的責任，國家的政策是為了維持或是 誘使照顧關係的穩定。
後者源自女性主義的興起，主張家庭內的照顧工作不應只被 視為「愛」的表現，更應被視為尚有「工作」，因此應該獲得相 當於市場勞力的有給報酬。當照顧政策的價值觀不同時，意涵政 府責任的界定也就跟著改變。
在目前社會仍是以儒家思想為主流的情形下，往往在傳統觀 念的影響下，照顧的工作被內化為家庭的責任，政府部門的三代 同堂政策文化更加強化了此一觀念的根深蒂固。此外家庭面臨照 顧責任時，對於責任的歸屬問題常以兒子為主要對象，甚至女兒 也是認為自己是基於親情而非責任來提供照顧服務。
「我們讀那個中國理論（應該是倫理）喔、社會傳統、文化 傳統，就是說那個兒子要奉養父母親，你政府就是要去給他約束 兒子有能力的話就要養父母親，沒有養父母親的話，看要怎樣來 處罰他、要怎樣來制裁，這才是辦法啦。」 「本來這件事情是我哥哥他們要負責的，對不對？我當女兒 的已經嫁出去了嘛，對不對？剛好是住在隔壁哦，他們就麻煩我 ，給他照顧看一下這樣，我自己的父親嘛。」
但是作者從訪談資料中發現，雖然孝道觀念使兒子擔負照顧 的責任，但是實際上真正提供照顧的主要照顧者卻往往是兒子的 另一半──媳婦，因此絕大部份的照顧工作還是落在家中女性的 身上。
此外，此種倫理觀念連帶也影響照顧者對於「照顧」的認知 ，絕大多數的照顧者自認工作非常辛苦，需要有人可以替換，甚 至認為承受非常大的壓力。雖然她（他）們認為「工作」非常辛 苦，但卻並不表示認同照顧是一種「工作」，反而認為是天經地 義，因此雖然期待政府給予幫助，但卻不認為這是她（他）們的 權利，而是認為她（他）們是相較下較有需要被幫助的一群。因 此，在此觀念下，「津貼補助」的意義大於「工作報酬」的意義。
2、補助無法工作的損失
在研究者訪談對象中發現，照顧者大部分為家庭中的女性（媳 婦、女兒、母親、妻子）。基於倫理訴求的考量，不管是男性或 女性的照顧者，都同意兒子負有照顧父母的責任，但是往往此種 照顧責任歸屬卻只是將責任轉嫁到家中的另一女性角色──媳婦 身上，媳婦就算排斥此種責任的轉嫁，受限於周遭環境的壓力還 是不得不妥協，進而認命。
由於對於性別角色的刻板認知，當家庭中產生需要被照顧的 老人時，女性的工作權益往往被首先忽略，研究對象中，有的選 擇離家近的工作以方便照顧婆婆，也有的姪女或受訪者甚至因此 辭掉工作。雖然因為為了提供照顧而辭去工作，照顧者依然認同 家庭應當擔負照顧責任，但卻也認為因照顧而必須辭去工作造成 經濟損失，一名受訪者的大伯還因此給予其姪女一定的金錢作為 報酬。因此，對於這些因照顧而影響工作權的照顧者而言，特別 照顧津貼具有無法工作的損失的意義存在。
3、金錢補助形式的後遺症
照顧者確實因為提供照顧而增加經濟支出，但是這並不代表 照顧者認同政策上以金錢鼓勵家人提供照顧的方式。有一些照顧 者均提到政府應該透過種種手段來確保老人家可以獲得照顧，而 不應該光只是以金錢來鼓勵照顧，因為這樣反而後造成老人或照 顧者不必要的困擾，一名研究對象就曾因政府的補助（中低老人 生活津貼）而與其姊妹產生不愉快的經驗，因此他甚至認為「給 老人錢是在害老人」。
照顧者普遍肯定政府給予經濟幫助的用心，但是如果是以金 錢鼓勵照顧的做法反而不為其所接受。照顧者希望政策上能夠達 到實際幫助老人與照顧者的目的，因此實施上對於發放方式應該 要能夠給予真正提供照顧者的人，有照顧者更指出應該對於老人 的實際狀況加以了解，實際訪查以確定有老人獲得照顧，也就是 適當的監督機制，以防政府的善意造成老人與照顧者雙方的困擾。
4、象徵性的安慰大於實質幫助
相當多的照顧者在被詢問到服務形態的抉擇時（金錢或服務 ），津貼金額的多寡是其考量的重點之一。照顧者認為政府有其 決策考量（這個政府有他們的考量），因此不認為自己有左右政 策上津貼金額的多寡的能力，但卻也認為如果金額過低並沒有實 際幫助（如果只有兩、三千塊那有什麼用）。因此這種津貼的給 予只是一種象徵性的安慰，「安慰照顧者的心」。
雖然照顧者並不期望可以獲得非常高的津貼補助，但不可否 認特別照顧津貼金額的多寡將會影響其對於服務形態的抉擇，如 果特別照顧津貼對其只是一種象徵性的安慰時，居家照顧等人力 服務將會是其優先選擇。
政策省思
1、特別照顧津貼強化女性照顧者的角色
曹愛蘭（現任台北縣勞工局長，1999）指出：長遠來看，照顧津貼如果沒有伴隨其 他相關促成女性積極就業，以及強化社會參與的政策，則造成女 性照顧者角色的正當化。當國家開始提供照顧津貼之後，女性更 無法拒絕回歸家庭扮演照顧者角色的要求。當社會職場的薪資差 異依舊存在，文化上的兩性角色分工依然刻板化的時候，單獨提 出照顧津貼將強化社會既存價值，無法達成邁向兩性共享社會的 目標。
從訪談對象中發現，照顧者大部分為家庭中的女性（媳婦、 女兒、母親、妻子）。這些女性照顧者有的原本就是全職的家管 ，並沒有外出工作，有的卻是因為照顧關係的產生而調整工作甚 至必須辭掉工作。當特別照顧津貼的實施並沒有考量現實照顧者 的性別角色差異時，此種津貼將會合理化剝奪女性就業的權利， 進一步加強性別角色的不公平。
2、排富條款加深福利貴族化現象
以目前我國的社會福利措施來說，低受入戶與非中低收入戶 所能尋求的資源差異相當大，甚至老人與殘障間的資源分配也不 均，造成老人、尤其是中低收入戶老人成為福利貴族。訪談過程 中也發現此種福利貴族化除了造成非中低收入照顧者直接的心裡 不平衡外，間接的也影響其行為抉擇。作者所訪談過的非中低收 入戶的對象，均對此點有所抱怨，認為她（他）們都沒有可提供 幫助的資源，也使他們對於尋求幫助的意願大為降低。
3、家庭意識下的資產調查造成需要的老人被排除
從訪談過程中發現，現行措施有相當多的不足之處，一些規 定過於僵化、不合時宜，例如中低收入戶資產調查中「家庭」定 義就具有相當大的爭議。在家庭意識下，政策上企圖透過資產調 查加強家庭擔負照顧責任的社會控制，因此，規定上將老人的所 有子女納入考量計算家戶總收入，但是實際上提供照顧者可能只 有一人，如此造成有需求者不能獲得實際的幫助，反而被社會福 利措施排除在外，此外政策的實施應該是要幫助民眾、方便民眾 ，因此措施上應該要更具彈性，使得措施貼近需求者而不是需求 者遷就措施，以免進一步強化服務接受者的弱勢地位。
4、請領對象的條件相互矛盾
特別照顧津貼試辦辦法中，提出被照顧者必須是ＡＤＬ評量 為重度以上。從訪談對象來看，這些符合標準的對象，往往因為 身體障礙程度高，不管是在經濟支出或是生活適應上，照顧者往 往承受更大的壓力，需要更多的幫助。但是試辦辦法卻指出，除 了必須符合中低收入戶的條件外，被照顧者也不能申請一些諸如 居家服務等補助，完全忽視需要被幫助的程度與提供服務的量應 該同時增加，造成條件的相互矛盾，使得需要者不見得能符合條 件限制，喪失提供適當幫助的美意。此外對照顧者而言，津貼金 額也沒有高到可以替代其他服務，因此相信在服務形態（金錢或 服務）的抉擇上，照顧者選擇（居家）服務的比率應該相當大。
試辦辦法請領對象條件相互矛盾，造成條件符合的照顧者數 目銳減，以台北市為例，只有3、4百人符合條件（中國時報，3月 25日），如此矛盾的限制，再加上特別照顧津貼補助金額不高的 ，能夠選擇且願意選擇津貼補助的照顧者可能不多，因此政策的 宣導意涵可能大過實際的幫助層面，喪失法源的初衷。
5、強迫擇一選擇的作法導致需求者的困境
對於照顧者來說，經濟支出與生活調適的壓力是同時存在的 。當政府可以提供照顧者人力支援時，照顧者獲得的也只是暫時 喘息的機會，並不代表可以卸除照顧責任；相同地，給予照顧者 經濟支持也不代表能夠完全紓解照顧者的經濟壓力，只是提供額 外的補助以維持照顧。因此，居家照顧等服務與經濟支持不應該 是互斥，而應該是相輔相成的，特別照顧津貼將居家照顧服務列 為與金錢支持互為排除的條款，勢必造成經濟狀況不佳且擔負長 期照顧責任的照顧者的選擇困境。
（本文作者為國立陽明大學衛生福利研究所研究生）
