從性別、階級、世代觀點看年金改革的分配正義

by 曾昭媛

近年來年金改革成為民眾關注的政策焦點之一,不過政策討論及媒體報導大多聚焦在年金的職業不均及世代不公的問題,但較少關切年金改革的基本保障是否足夠及性別正義的問題。

建立社會安全網,保障老年生活不虞匱乏。photo credit:unsplash@Jake Thacker

年金危機主要來自人口結構的高齡化及少子女化,必須拉高格局、因應未來幾十年社會變化,大幅改革年金制度,但政府卻不想改變結構、只想用「多繳、少領、延後退」的局部手段來緩解年金財務面的五到十年危機。

年金制度設計的初衷原為預防老年貧窮。但根據鄭清霞等學者研究,台灣老人貧窮率高達10~20%。2015年符合請領中低收入老人生活津貼資格者12萬人,在310萬老人中僅佔3.87%。可見有許多近貧老人,並沒有被社會救助的經濟安全網妥善接住。

老年貧窮問題所顯示的性別、階級、世代的分配不正義

要討論年金及老年貧窮問題時,不能略過性別因素。104年台灣女性的平均餘命為83.62歲,比男性77.01歲多。我們進一步分析可以發現,老年人口中愈高的年齡層,女性比例愈多,貧窮率也愈高。

許多老年女性受到傳統文化「男主外、女主內」的影響,年輕時在家照顧老小,並未進入職場。因此,我們並不意外,老年女性的主要經濟來源當中,有44.6%依賴子女或孫子女奉養(102年老人生活狀況調查報告)。但現代社會家庭功能弱化,年輕人面對低薪、高房價、高物價的多重壓力,老人還能仰賴古早觀念的養兒防老來保障經濟安全嗎?

如果公共年金缺乏基礎保障,人民就得依賴子孫奉養或個人的儲蓄投資。國家將老年經濟安全責任個人化、家庭化的結果,就是青壯工作人口的養老負擔愈來愈沈重,遺棄老人的社會悲劇將愈來愈多。

勞動市場歧視女性、缺乏照顧服務,使老年女性保障不足更加惡化

再者,女性在勞動市場面臨種種不利處境,職場上婚育歧視玻璃天花板、職業性別隔離現象相當普遍,女性不易升遷,平均薪資僅約為男性的八成;部分女性選擇退出職場、回家照顧家人,或被迫兼職工作,乃是因為幼托及長照費用高昂、品質堪憂、服務不普及……種種不利因素使女性工作年資較少、薪資較低,導致老年之後能夠得到的年金給付也較低。

數字可以證明。經過我們婦女新知基金會去年在總統府年金改革委員會中提案要求,政府總算提出年金的性別統計分析,其中勞保年金的老年給付,2015年全國平均16,179元,但女性平均只有15,256元,男性則平均為17,299元。

其實現行各種年金制度,除軍公教外,最嚴重的問題在給付過低、保障不足,但政府只想處理軍公教、勞工年金要被砍多少。台灣現在65歲以上老人約有300萬人,其中最大比例是僅平均月領3,791元國民年金的139萬老人,佔46%;月領老農津貼7,256元的63萬老人,約佔20%;平均月領16,179元勞保年金的68萬老人,約占23%。退休軍公教僅佔目前老年人口約10%,然而政府卻逃避九成老人公共年金之保障適足性過低的危機。

我國13種年金制度當中,最晚開辦的是2008年10月上路的國民年金保險,涵蓋約350萬各類「無工作所得者」,包括約240萬家務勞動者、身心障礙者、失業者、學生等。但國保制度乃台灣獨創、世界皆無,居然弱弱互保,財務邏輯自相矛盾,要求「無工作所得者」每月繳932元,持續繳滿40年,方可月領低於貧窮線的9,507元。

台灣年金平均給付的現況。婦女新知基金會提供

國民年金保險 弱弱互保的矛盾邏輯,財務如何能夠穩健永續?

更諷刺的是,即使國保如此低給付、長繳費年限,仍難逃2040年收支逆轉的命運,同樣要走到「多繳、少領、延後退」的一天。難怪國保106年繳費率跌至新低43%,原住民繳費率更低到僅25%。而未繳保費原因的統計中,以36.22%的人、因「失業或家庭經濟狀況不佳」為最大群體。政府要求「無工作所得者」必須先繳納保費才能受到保障的怪異制度,根本就是對貧窮族群視而不見、雪上加霜。

國保目前實際費率僅8.5%,民眾每月自付保費就已經高達932元。然而,根據政府精算的最適費率應為20.10%,這表示民眾應每月自付超過兩千元的保費,這保險才撐得下去。請問「無工作所得者」能有多少人負擔得起如此高額保費?可見國保財務根本無法保持長期穩健。

我們要求建立基礎年金制度,每月給付至少八千元以上

因此,去年總統府國家年金改革委員會中,婦女新知基金會的代表多次發言主張應先打好地基,建立以公民權為基礎、稅收制為財源、給付水準不低於八千的基礎年金制度。但政府卻對此訴求,置之不理。

政府明知國民年金保險的問題重重,難以擔負起全民基礎年金制度原應具有的預防老年貧窮的功能。然而,蔡英文政府1月19日公布的年金改革方案,以及1在22日於總統府召開的年金國是會議,這兩者竟然都不打算改革國民年金保險,也不想趁此建立基礎年金制度。

政府僅由政務委員林萬億1月21日向媒體說明,國民年金改革將列入下一階段規劃,預估五到十年後「啟動」檢討,以建立給付水準不低於八干元的稅收制國民年金為目標。

建立基礎年金制度的改革機會,就是現在!

如果政府認為以八千元起跳的基礎年金制度是正確方向,也是需要推動的政策,為何要等五到十年後才要「啟動」檢討? 如果連在目前社會各界對年金改革有高度共識的氛圍下,政府都還無法有魄力推動基礎年金的話,以後如何還能重啟改革的契機?

如果這次年金改革仍無法打造出第一層能提供所有公民基本保障的基礎年金,而只處理第二層職業年金的財務風險,台灣年金制度終將還是危險建築,無法久撑。隨著人口結構急速高齡化、少子女化,我們可預見將有更多老人因缺乏經濟安全的基本保障而陷入貧窮,淪為「下流老人」。

沒有公平稅制,就沒有年金改革的分配正義

既然國保財務根本無法保持長期穩健,如果未來政府遲早要用大量稅收挹注、補貼保費以解決繳不起者的需求,那為何不循正軌建置稅收制的基礎年金制度,同時建構公平正義的租稅制度,使企業及富人繳更多稅來盡社會責任?

中央研究院2014年6月6日公布的《賦稅改革政策建議書》指出,我國租稅負擔率僅有12.8%,是全球最低,不利財政穩定、國家永續發展,包括:退休撫卹、社福、教育、科研、環保及社區發展都將受到負面影響;薪資所得者稅負比重偏高,佔國家稅收約七成,而企業及資本所得稅負比重偏低,還有許多未稅所得,均造成不公現象。這份稅改建議的主張包括營利事業所得稅應從現行17%,恢復到2010年修法以前的25%,估計每年約可增加一千多億元的稅收。可見要找到財源來建立基礎年金並非不可能,只是政府不願得罪大財團及企業主。

兌現總統政見,建立社會安全網,保障老年生活不虞匱乏

蔡英文總統選前政見一再強調,政府必須建立完整的社會安全網。蔡英文總統亦於選前提出年金制度兩大目標之一:「給付水準必須讓國民的老年生活不虞匱乏」。如果要實現這個目標,必須優先討論給付水準如何才能讓老年生活不虞匱乏,其財源又該有多少比例是政府及企業分擔的公共責任,如此才能成為社會安全網的基礎制度。

因此,婦女新知基金會邀請各團體連署,1月23日(2017)發表基礎年金的聯合聲明,目前發起及連署團體共有34個,包括婦團、勞工、農民、同志、青年、反貧困、人權等團體。然而,蔡英文政府目前已送進立法院的各項年金改革法案,還是缺少了基礎年金,讓我們相當失望。我們期望各黨立委能夠聽到民間的呼聲,支持民間團體主張的基礎年金制度,儘速納入這一波年金改革的議程中。

(作者為婦女新知基金會資深研究員)

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