防制兩岸偷渡犯罪之探討
by 謝立功、董顯惠
前言
近日來，台灣地區發生連續三天查獲73位大陸偷渡犯之奇特現象，兩岸高層與相關單位各自喊話，引起各界高度重視。據保守估計，全球人口走私活動利潤每年高達70億美元，其利潤豐厚的程度可與毒品走私相提並論，可謂全球第三大犯罪獲利的行業。另每年約有四百萬非法移民落入販賣人口犯罪者的手中，全球以各種方式參與偷渡活動的人數，保守估計大約也有兩億人。在過去 10年中，偷渡活動在全球極其猖獗，東歐、東南亞和前蘇聯加盟共和國成為偷渡活動的「重災區」。據悉，近數十年中，東南亞地區大約有3000萬婦女和兒童被拐賣，渠等被迫從事性交易和充當廉價勞工，過著的可能是連奴隸都不如的生活。聯合國有關官員稱，人口走私是全球有組織犯罪活動中增長速度最快的行業，蛇頭們已經與各地黑社會勢力聯手，形成極其龐大的跨國偷渡犯罪集團。
偷渡之方式
一般而言，偷渡行為直接危害出入境國的國境管理秩序，間接影響國際關係、國家尊嚴與聲譽以及社會治安，更可能導致公務員腐敗，衍生各種意外事件、債務糾紛，甚至械鬥，而對國家、社會、家庭、個人均造成莫大的傷害。雖然各國國境警察的職權、執行查緝偷渡的能力不一，但偷渡者為降低風險，委由人蛇集團協助卻已成為普遍現象。換言之，偷渡已呈現「組織化經營」現象，即整個偷渡過程中，事先詳細規劃，成員更有所謂的「專業分工」。由於偷渡係一典型之跨境犯罪類型，且有日益惡化之趨勢，因此必須瞭解其多變之犯罪手法，方能採取有效之防治作為。而兩岸間偷渡型態，早已從以往的單打獨鬥型態，逐漸演變成組織集團化運作，兩岸人蛇集團的相互勾結、策略合作，明顯提昇偷渡的成功率。整體而言，目前仍以大陸地區人民偷渡至台灣地區最為多見，台灣地區人民偷渡至大陸地區情形相較之下案例有限，因此以下主要探討者為對岸人員偷渡至我方之各種方式。
1.單打獨鬥：搭乘大陸漁船至台灣近海後，自行涉水游泳偷渡上岸，並無他人協助，此為早期之「個體戶」型態。
2.集資購船：大陸偷渡者集資購買老舊漁船，自行駕船至台灣沿海後，伺機強行登岸。
3.保證班：由兩岸蛇頭以保證安全上岸、保證聯繫上在台親友、保證找到工作之保證方式吸引偷渡者來台。
4.接駁偷渡：透過人蛇集團安排以大陸漁船將偷渡者由福建沿海運送至公海，再由數艘台灣快艇或舢舨接駁至台灣近海上岸；或搭乘大陸漁船至公海，接駁上較大船隻，航行至台灣近海，再以台灣快艇或舢舨運送至台灣沿岸。
5.海上旅館：以大陸漁工身分暫棲「海上旅館」，再伺機游泳或接駁上岸。
6.迂迴偷渡：大陸地區人民先偷渡至金門、馬祖、澎湖，再以偽造台灣身分證搭機至台灣本島。
7.快艇搶灘：搭乘快艇由大陸地區直接開至台灣沿岸搶灘上岸。
偷渡犯之實證調查
警察大學國境警察學系謝立功、柯雨瑞、謝文忠等人，針對 92年4月收容於新竹及宜蘭大陸地區人民處理中心之被收容人，依性別比例於該二處理中心隨機抽樣男性219人、女性308人，共計抽樣527人。於調查實施前先期瞭解處理中心有關研究對象之特性，發現樣本中有一定比例教育程度不高、識字程度差，因此，為控制調查信度，要求訪員於施測時，逐題朗誦至所有被收容人明瞭為止，並嚴格禁止被收容人交談、討論或抄寫他人資料；雖然本研究儘可能控制施測品質，但仍有部份題項的遺漏值超過10%，由於受試者性質特殊，其理解、填答能力及態度，對調查的疑懼，均是研究限制所在。本調查結合問卷調查法、文獻探討及官方資料分析三種研究方法，蒐集分析近年來有關偷渡、入境非法工作相關論文、期刊、研究報告等文獻，以作為研究工具設計之參考，並運用官方統計資料（警政署及入出境管理局）做說明與比較，使調查結果更具客觀性，以補足問卷調查所能蒐集資料之有限性。
調查結果發現：被收容人的來台的原因，近六成的比例為來台賺錢。對於偷渡犯之處罰，有64%的被收容人認為遭遣返大陸後，會遭受到罰錢（金）的處分，33%認為需服刑（拘留）且併科罰金（罰錢），不到3%的被收容人認為需服勞動教養或不處罰，有關被收容人對於未來遭遣返將面臨處分的調查結果與前述大陸地區實務上之處分情形與規定相符。
而來台費用來源，男性被收容人主要為親友幫忙，占70.3%強，女性被收容人則主要是先向人力仲介（蛇頭）支借，占61.6%，比例是男性被收容人的 12倍。75.8%的女性被收容人是在家人不知情的情形下來台，且女性被收容人的家人若知情亦都不贊成其來台行為；相較之下，僅有13.2%的男性被收容人的家屬對於其來台行為並不知情，家人不贊成其來台者占62%，但仍有四分之一的男性被收容人，家人是贊成其來台行為。
有關家鄉親友鄰居對於被收容人來台行為的態度調查結果，與前述被收容人家人對其來台行為的態度的調查結果相當一致，對於被收容人來台行為，知情的家鄉親友多數表示不贊成，尤以女性被收容人的親友鄰居為最，僅有 1.3%表示贊成，而男性被收容人中，仍有近三成的親友鄰居贊成其來台行為。
針對被收容人的調查結果顯示，52.4%的被收容人（多數是偷渡客）認為蛇頭的社會地位普通，高達41.9%的比例認為蛇頭的社會地位低，且女性被收容人對於蛇頭的負面評價的比例明顯高於男性被收容人，與前述女性多先向蛇頭支借偷渡來台費用，而被蛇頭剝削、利用的現象相較分析，顯示男性被收容人來台前較能主動掌握各項資訊，而女性則多數因受他人或蛇頭煽惑、誘騙，偷渡來台賺錢，來台後所面臨之實際環境與預期差異甚大，加上兩岸蛇頭不斷剝削，對蛇頭觀感必然呈負面結果。
至於哪一種管道非法進入台灣最容易之調查結果顯示，77.9%被收容人認為由海路搭船從大陸地區直接偷渡至台灣本島是非法入境台灣最容易的管道，持偽變造證件搭機來台者則占8.9%，至於認為先偷渡至金門、馬祖或澎湖再伺機偷渡至台灣本島最為容易者僅占3.9%。近五成的被收容人表示，若未被台灣官方查獲，未來打算將由海路搭船遣回大陸，再就性別予以分析發現，較多男性打算被台灣官方查獲並由其遣返回大陸，六成女性則打算由海路偷渡回去。可見小三通後，偷渡來台模式的轉變不大，一般還是認為藉由海路從大陸地區直接偷渡來台最為容易，因此，綿密海洋、近岸巡邏密度，應可降低偷渡成功率，提高偷渡風險及代價，減低大陸地區人民偷渡來台意願。另調查也發現，近年福建省以外之其他省籍女性偷渡來台，有明顯增長的趨勢，且多數由人蛇集團安排管道來台，顯示大陸地區的人蛇集團逐漸往內陸尋求對象，並建立管道一路接應來台賣淫或非法從事其他工作。
整體而言，被收容人家鄉的家人、親友對於偷渡來台之行為多數持否定的態度，然而否定觀感並未阻止被收容人之偷渡行為。近九成的被收容人認為蛇頭的社會地位不高，且女性對於蛇頭的負面評價明顯高於男性；有關來台費用問題，男性被收容人主要是親友幫忙，花費約為三至五萬人民幣，女性被收容人則主要是先向人力仲介（蛇頭）支借，日後再償還，其來台所需費用從數千元至數萬元以上人民幣不等，顯見蛇頭剝削、欺騙女性偷渡客來台之普遍性及嚴重性，此外，調查結果亦顯示，近四成被收容人認為法令對蛇頭嚴懲是最容易減少偷渡犯罪的方法，就此一觀點，本研究與其他相關研究相同，均認為兩岸嚴懲嚴罰人蛇集團為防杜偷渡的必要之道。
打擊兩岸人蛇機制之建議
由於兩岸偷渡之方式，除少數自行偷渡外，現多透過「蛇頭」或「人蛇集團」等組織性犯罪集團的介入，甚至偷渡者因遭受詐欺、綁架或暴力而被迫偷渡，進而從事各種不法活動，當中亦不乏未成年大陸女子情形，其違反人權、人性尊嚴更為嚴重，應列為打擊與偵辦之重點。尤其是近年來，兩岸人蛇集團早已突破藩籬，進行跨境合作犯罪，造成偷渡模式不斷地翻新，危害層面日益擴大，政府相關單位必須採取具體因應作為。長期而言，固應就兩岸法政、經濟、文化深入剖析，研擬治本之道；短期而言，強力查察國內各色情場所，向上追查仲介者及大陸女子之來源，以掌握、斷絕其偷渡來台賣淫之模式，不失為治標良方。
另內政部曾提出「查緝走私及防止人員偷渡因應策略」報告，並提出以下六點建議：建構全民治安網，共同抗制偷渡不法情事；建置「漁船進出全國漁港報關動態電腦資訊網」或替代方案；全面清查「海上旅館」收容狀況及勞務仲介情形；儘速修正「海關緝私條例」第二十七條第二項有關船筏走私沒入的規定；建請法院對於從事偷渡仲介者依法從重量刑並速審速結；建請海巡署強化海上、岸際及商漁港的勤務作為。
若僅就打擊兩岸人蛇偷渡集團部分，不妨由下列方向著手：
（一）推動兩岸刑事司法互助、建立共同打擊偷渡犯罪之合作模式：
針對兩岸人蛇集團之跨境犯罪，雙方決策階層應拿出誠意，主動積極尋求突破，執法機關與人員應掌握契機，開展共同打擊之偵查合作模式。因此，首先必須暫將主權問題擱置，降低政治層面的思考，不堅持己方擁有完全的司法管轄權。例如，由交換偷渡犯罪情資、提供偵查線索、加速遣返程序等技術層面問題開始，雙方漸進式進行合作，若能在金門協議的基礎下，進一步簽訂打擊人蛇偷渡犯罪之協定更佳。
（二）對「蛇頭」應加重刑責：
兩岸人民關係條例第十五條第一款規定，從事仲介「使大陸地區人民非法進入台灣地區」者，依該條例第七十九條第一項規定，處五年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣五十萬元以下罰金，若為常業犯，處一年以上七年以下有期徒刑、得併科新台幣一百萬元以下罰金，其處罰其實不輕。但法院實務判決常為罰金刑而已，實難收嚇阻之效。尤其對屬於常業犯之「蛇頭」，法官更應從重議處，方能有效遏止人蛇集團之不法勾當。若「蛇頭」符合檢肅流氓條例第二條之構成要件，更可依法交付感訓。而對岸之《關於嚴懲組織、運送他人偷越國（邊）境犯罪的補充規定》第五條，偷越國（邊）境者，處十五日以下拘留，單處或併處一千元以上五千元以下罰款之規定，顯然與偷渡者預期獲得之利益有天壤之別。該補充規定第四條，運送他人偷越國（邊）境（即蛇頭）情節輕微者，僅處十五日以下拘留，併處五千元以上五萬元以下罰款之規定，更難以對獲取暴利之蛇頭，產生任何嚇阻之效。另中共刑法第二百三十二條，對偷越國（邊）境情節嚴重者，最重也僅一年有期徒刑。兩岸相關處罰規定，應有加重之必要。
（三）鼓勵受害的偷渡者檢舉蛇頭：
鼓勵受害的偷渡者檢舉蛇頭及其成員，可達到瓦解犯罪組織，追查出幕後主謀及其從犯之目的。同時，可以考慮制定相關法規，在查緝機關編列優厚檢舉蛇頭獎金（目前檢舉偷渡犯之獎金為每名三千元，檢舉蛇頭每名至少應十萬元），並協調對岸相關單位從速遣返此類非志願性偷渡者，且給予較多便利。
（四）嚴懲載運偷渡犯之相關人員，並修法沒入違法之台灣船舶：
依據兩岸人民關係條例第八十條第一項規定，負責載運偷渡犯之船長及船舶所有人，雖最重可處三年有期徒刑、一千五百萬元罰金，然而實務上，其懲罰通常甚為輕微。因此，建議善用同條第四項停航或註銷、撤銷相關證照等規定，使渠等不能再從事相關行業，以行政方式反較能產生嚇阻效果。另依據同條例第三十二條第二項第一款規定，扣留之大陸船舶未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。然而載運大陸偷渡犯之台灣船舶，卻未有明確之法條規定，應儘速修法增列得沒入之規定。同時對於涉案漁船，應禁止其買賣或藉過戶脫產。
（五）加強特定海域之執勤密度與技巧：
據以往查獲之資料顯示，大陸偷渡犯登岸地點雖遍及全台各沿海縣市，但比例上仍以台北、基隆、宜蘭等台灣北部海岸最多。因此，建議海巡署及相關執法人員應針對上述海域、海岸提升巡邏密度、強化執勤技巧，並針對特定對象或犯罪組織進行長期偵監，以收事半功倍之效。
（本文經作者同意，節錄自2003「跨國人口販賣問題與政策研討會」論文集
作者謝立功為中央警察大學國境警察學系副教授兼系主任
董顯惠為台灣海洋大學海洋法律研究所研究生）
