性別平等政策綱領～就業、經濟與福利篇
by 莫藜藜
摘要：目前台灣兩性在勞動市場有以下幾種趨勢：
- 女性勞動參與緩步提升，但與男性仍有差距
- 無酬照顧工作與家務勞動的女性化：女性中斷就業狀況明顯，以照顧小孩為主因；女性未進入勞動市場，以料理家務為最主要原因
- 女性從事非典型工作比例較男性為高
- 工業及服務業女性受雇者平均薪資為男性八成，且中高齡群體之薪資，兩性差異擴大
- 女性因收入較低，成為依賴人口的可能性較男性為高
- 雇主、企業主管及經理人員以男性居多
為縮減性別差異，特從以下四點思考方向，制定性別平等政策綱領：
（一） 結合脫貧與福利政策思維
婦女福利的制度設計，除了殘補式的津貼救助，應以增加或支持婦女就業，使其邁向經濟自立為根本目標。因此，諸如婦女投入較多的合作經濟模式之推廣，照顧經濟的思維以及相關產業的發展，以及重新檢視職業保險的社會保障制度等，皆為增進福利之重要環節。
（二） 平衡兩性工作與家庭責任
增進勞動參與需有完善的家庭支持體系，以及平等的就業環境。不同年齡、族群、階層、地域的婦女，因社會角色與責任而產生的勞動、經濟與社會安全需求不同，如何發展友善的家庭照顧支持體系，同時透過政策鼓勵與倡導，才能促進女性勞動參與意願。
（三） 落實尊嚴及平等勞動價值
鑒於非正式、非典型之勞動模式日益增加，且女性因家庭調適功能而有較高比例進入類似部門，因此政府應重視不同型態勞動模式中所存在的不公平與歧視問題，以及相關就業安全、職場權益等保障。
（四） 建構友善的就業與創業環境
照顧工作、家務勞動、照顧產業、多元化就業型態等人力產能與運用議題與女性在職涯、家庭責任等面向上具有整體相關性，因此政府應就不同性別的勞動人口及就業特質進行通盤考量。同時，也應於各項重大法規、政策與方案之決策機制中強化公民參與之民主組合機制，促進受政策影響之群體意見能受重視並納入，以提升政策之合理性與效益。（勵馨社會福利事業基金會）
混合式經濟體制是婦女經濟安全的最佳屏障
長期以來，由於我們對個別知識的切割、分類，使得在討論性別不平等的事實時，經常集中在單一主題的不平等檢視，而忽略了個別領域的不平等狀況並非單獨存在，它們彼此間可能會產生互動，進而促發甚至增強性別不平等的事實。經濟資源的掌握、勞動參與、福利支持，以及家庭私領域的分工，彼此之間即存在著這樣的內在關係。本篇基於此些現況，期望倡導由經濟環境、就業制度與福利政策同時考量之觀點，提出整合性的政策思維。
一、現況與背景分析
以下透過在「勞動參與模式」、「薪資收入狀態」、「社會角色分工」及「經濟資源掌握」等四個面向的觀察，說明台灣在性別方面落差的概況。
（一） 勞動參與模式
1. 女性勞動參與緩步提升，但與男性仍有差距
根據行政院主計處2009年的人力運用調查統計，女性勞動參與率為49.62％，較男性的66.40％為低。但從長期發展趨勢來看，女性整體勞動參與率確實呈現緩步上升的態勢，自1989至2009年，增加了5.27％；相對的，男性整體勞動參與率則逐年下滑，在同期間由74.84％降至66.40％，減少了8.44％。
上述統計資料，如加入年齡、教育程度與世代因素後，發現在1965年代後出生的已婚婦女，其勞動參與率較之前的世代，明顯提升許多；而25歲到45歲之間婦女，不論婚姻狀況，均有75%的勞動參與率；即便育有六歲以下子女，25歲到45歲這個世代的婦女仍有相當於60%以上的勞動參與率，且有不同於之前世代的較高退出職場比例。
2. 女性中斷就業狀況明顯，以照顧小孩為主因
2006年主計處「婦女婚育與就業調查報告」指出，已婚女性結婚離職率為34.3％；復職率則是40.9％。曾因生育離職後復職者計達45萬6千人，復職率達56.4％，平均復職間隔約6年8個月。主計處此份報告的分析也提到，曾因生育離職女性之離職原因以「照顧小孩」最多，「準備生育」次之。
再由行政院勞工委員會99年國際性別統計發現，台灣女性的勞動參與於25至29歲達至最高峰後，即因逢婚育年齡而逐漸下滑，與美、加、法、德、英等國女性持續就業情形不同；亦無法如日本女性在40歲後再次參與勞動力市場，顯示我國中、高齡女性在退出職場後，有諸多主客觀因素使其無法重新二度就業。
3. 女性從事非典型工作比例較男性為高
2008及2009年行政院主計處人力運用調查統計的數據顯示，女性就業者無論是擔任部分時間、臨時性或人力派遣工作者，其比例均高於男性。而45歲以上群體選擇部分工時或派遣工作的原因，女性有28.75％是為了兼顧家務，相較男性亦高出許多，對照前述女性成為非勞動力的原因，顯示了女性在工作選擇的思考中，與家庭的高度連結。
（二） 薪資收入狀態
1. 工業及服務業女性受雇者平均薪資為男性八成
我們整理行政院主計處 2001至2009年間有關工業及服務業部門受雇者的統計資料發現，女性受雇者平均薪資較男性為低，2001年男性平均薪資為47,010元，女性為35,620元；兩性薪資比例為75.77%。而2009年男性平均薪資為46,459元，女性為37,144元；兩性薪資比例為79.95%，足見兩性的薪資差距比例逐年縮減。
2. 中高齡群體之薪資，兩性差異擴大
再依行政院主計處98年人力運用調查資料，將兩性的受雇者依年齡層區分為25-44歲及45-64歲群，顯示女性仍處於經濟的相對弱勢，是一個跨越世代的現象。年輕世代的差異主要在於整體收入分配狀況較男性普遍為低；而中高齡群體則呈現更為極端的趨勢。一方面，年輕世代的工作收入，已經出現性別落差，雖然兩性的分布曲線都呈現單峰集中的樣態，不過男性的分布較女性多高出一個位階。二方面，中高齡女性較年輕世代的收入更低，其因素與中斷就業以致年資無法累計；或因該年齡層女性因過去教育資源不足，而較少機會進入高薪工作有關。三方面，中高齡世代的收入性別差異更趨擴大，相較於同年齡的男性，女性在中、高層收入群的比例更形偏低。
3. 女性因收入較低，成為依賴人口的可能性較男性為高
再以上述統計資料分析發現，不論是在哪種婚姻狀況下，女性平均收入的分布高峰都在3萬元左右，而多數女性平均收入較男性更為集中在未滿3萬元之區間，顯示女性在經濟上仍較男性弱勢。由此不免注意到，女性因收入較低成為依賴人口的可能性較男性為高，一旦面臨離婚、分居或喪偶等情況時，其經濟安全也會受到考驗。
（三） 社會角色分工
1. 女性未進入勞動市場，以料理家務為最主要原因
根據行政院主計處2009年人力資源調查統計年報，在非勞動力人口中，女性有49％是因為料理家務而未參與勞動，此比例於男性僅占1％，兩性的差距非常懸殊。而男性非勞動力人口則大多是因為求學或升學，以及高齡跟身心障礙的原因而未加入勞動市場。
2. 無酬照顧工作與家務勞動的女性化
現今女性投入職場的比例增加，並不代表女性得以從社會傳統賦予的角色中退離，例如內政部2006年婦女生活狀況調查統計調查指出，當婦女家庭中有12歲以下孩童，或有65歲以上老人，由婦女本人擔任照顧者的比例，分別為72.4％及46.0％；而無法自我照顧的身心障礙者，其照顧者由女性擔任的比例更高達近八成。另行政院主計處調查險示，在家務勞動的時間部分，男性有超過半數以上每天處理家事時間不到一小時；相反的，將近三分之一的女性每天花費三小時及以上的時間在處理家務。由此可知，兩性在家務勞動分工的比例差異仍然非常懸殊。
（四） 經濟資源掌握
1. 從業身分─雇主以男性居多，無酬家屬工作者以女性為主
行政院主計處，2006年婦女婚育與就業調查報告顯示，兩性不同從業身分的分佈比例，其中自營作業者和雇主的男性比例均相當高，各為75％及81％；而在無酬家屬工作者方面，女性則為多數，占75％。這部分數據顯示，擁有經營自主性和資源運用、管理權力的從業者，仍以男性為多數，而在家庭企業中未固定支領報酬的無酬家屬工作者，卻有四分之三皆是女性，顯示部分經濟自主的權力仍有性別落差。
2. 職業身份─企業主管及經理人員以男性為多，專業及技術人員則兩性均衡
行政院主計處2009年人力資源調查統計年報顯示，在職業結構上，擔任民意代表、企業主管及經理人員的男性占81％，遠高於女性的19％；而在事務工作人員部分，女性比例則多過男性56個百分點，可見在企業管理、決策的權力仍集中於男性；而在專業人員、技術員及助理專業人員的部分，則呈現兩性比例較為均等的狀態。
3. 企業主與經營者仍以男性為主
根據行政院主計處2009年人力資源調查統計年報，不同規模企業的企業主性別，中小企業中女性企業主的比例為35.81％，大企業的企業主女性比例則為18.12％；就整體產值來看，女性企業主的企業銷售值占整體的13.7％。另方面，在工廠負責人和產值的統計中可以看到，工廠負責人約有五分之一為女性，然而營業收入和員工人數規模越大，女性負責人的比例卻越低；再者，以2010年7月底全體登記公司的資本額來分析，僅約10％的資本額負責人登記為女性，由公司家數來看，亦只有28.5％的公司是以女性為負責人。這些數據即佐證，女性在職場或許已能於專業領域與男性並駕齊驅，然而在經濟資源和生產工具的掌握程度，仍然與男性有相當程度的落差。
綜上所述，我們可以看見女性在勞動市場確實有較過去更多的參與，在教育資源日益普及的今日，於專業能力的表現也愈趨顯明。傳統的性別與家務分工模式，似乎愈來愈難以承載這種轉變帶來的壓力，無論是女性就業和經濟安全的疑慮、兩性薪資的未臻平等，或是肩負家庭照顧及工作責任，以致於勞動參與仍較國際水準略低，這些都造成女性人力資本的耗費與閒置，甚至在實質經濟資源和經營權力的面向上，女性都仍大幅落後於男性，顯見在肯定女性為台灣社會付出之餘，政府有必要重新自性別平等的觀點出發，整合就業、經濟與福利的多重面向，擬訂適宜之政策方針。
二、 基本理念與觀點
（一） 充分就業是性別平等與和諧的基礎
經濟資源的多寡不僅影響個人生活基本條件的適足，同時也影響個人社會權力的強弱，因此性別平等必需在經濟資源的平等地位上才能達成。由上述相關數據瞭解，女性薪資較男性為低，以及社會角色的期待等因素，都可能造成女性在就業和家庭中不得不選擇負擔照顧及家務工作；也可能促成女性必須折衷於兩者間，形成非連續性就業模式，導致經濟力量不足的女性，在家庭中會因此而形成依賴情況而居於劣勢。因此，為了促使兩性真正的平等與相互尊重，就必須注重經濟情況的落差。同時，就業市場和經濟資源的性別不平等影響所及，實與女性是否選擇婚姻無關，從個人生存基本條件而言，確保經濟資源的穩定對所有人都有重要性，尤其是處於相對弱勢的女性。
（二） 照顧工作是兩性與社會共同的責任
在台灣，關於女性在家庭分工和就業的議題已經有許多討論，傳統性別分工的觀念雖然已經隨普及教育和勞動參與率提升而修正，然而家務料理及子女照顧工作仍被視為是女性應該優先履行的角色。所以，在家庭照顧與經濟需求的妥協下，女性極可能改變甚至中斷原有的就業發展。即使重新返回職場，也因各項條件趕不上時代、經驗的不足而必須選擇進入次級的勞動力市場，最終女性還是會持續落入弱勢的循環中。質言之，性別不平等在就業、經濟以致於家庭面向，是一體多面，同時與照顧責任和角色分工密切相關。因此，政策的擬訂必須同時注重三個面向的交互關係，一方面從強化家庭照顧支援系統來減低女性就業的阻礙，同時更需引導社會重視照顧工作及促進兩性與政府共同負擔的意識。
（三） 勞動尊嚴在多元化就業型態中應受保障
由於女性經常配合家庭發展階段而變更就業型態，因此經常進入非正式部門就業（如自我雇用者、自營作業員、薪資雇員、微型企業雇主等），以及在正式部門中從事非典型就業（包括部份時間工作、臨時性僱用及人力派遣等）。然而，這種就業模式可能會產生收入不足、不穩定、勞動條件欠佳，及缺乏升遷機會的處境，也將長遠的影響女性的經濟安全。為使女性的經濟自主逐步提升，除了致力於促進婦女勞動參與，同時亦應注意各類非典型、非正式部門之就業條件、制度與環境，以確保職場安全與勞動尊嚴，俾使兩性勞動處境均獲改善及保障。
綜上所述，由於在就業市場上兩性面臨升遷和薪資的結構仍有落差；在經濟資源的掌握上女性仍較男性不足，而女性在家庭照顧的角色與責任仍然沉重，凡此皆必然引導出女性的經濟安全危機及社會福利需求。因此，本篇乃期待以上述基本理念為內涵，提出相關的政策願景。
三、 政策願景與內涵
基於前述各項社會現況及基本理念，本篇擬提出「結合脫貧與福利政策思維」、「平衡兩性工作與家庭責任」、「落實尊嚴及平等勞動價值」、「建構友善的就業與創業環境」等四項政策願景與內涵：
（一） 結合脫貧與福利政策思維
婦女福利的制度設計，除了殘補式的津貼救助或是提供服務輸送之政策作為外，同時應以增加或支持婦女就業，使其邁向經濟自立為根本目標。因此，諸如婦女投入較多的合作經濟模式之推廣，照顧經濟的思維以及相關產業的發展，以及重新檢視職業保險的社會保障制度等，皆為增進福利之重要環節，是以保障經濟安全、協助婦女自立脫貧，及擴大勞動與社會參與，應為福利政策之基本價值。
（二） 平衡兩性工作與家庭責任
增進勞動參與需有完善的家庭支持體系，以及平等的就業環境。不同年齡、族群、階層、地域的婦女，因社會角色與責任而產生的勞動、經濟與社會安全需求不同，如何發展友善的家庭照顧支持體系，同時透過政策鼓勵與倡導，進一步平衡兩性於家庭及工作責任的分擔，才能促進女性勞動參與意願，促進工作與家庭的平衡，及協助兩性充份就業。
（三） 落實尊嚴及平等勞動價值
鑒於非正式、非典型之勞動模式日益增加，且女性因家庭調適功能而有較高比例進入類似部門，因此政府應重視不同型態勞動模式中所存在的不公平與歧視問題，以及相關就業安全、職場權益等保障。亦即，開發女性勞動力，除了由法律層面排除各種職場之性別歧視以外，亦應以行政作為，鼓勵與督促法令的落實，以確保平等尊嚴的勞動環境。
（四） 建構友善的就業與創業環境
除了勞動參與的提升，協助女性二度就業與創業、建立支持輔導網絡與陪伴機制、營造有利合作事業發展之環境、降低經濟資源取得的障礙、提高實質參與經濟決策的機會，以及調整資源分配的公平性，都是未來持續努力的方向。事實上，照顧工作、家務勞動、照顧產業、多元化就業型態等人力產能與運用議題與女性在職涯、家庭責任等面向上具有整體相關性，因此政府應就不同性別的勞動人口及就業特質進行通盤考量，以期提出有效運用人力、強化家庭照顧支持體系、健全照顧工作條件之多贏策略。同時，也應於各項重大法規、政策與方案之決策機制中強化公民參與之民主組合機制，促進受政策影響之群體意見能受重視並納入，以提升政策之合理性與效益。
四、 具體行動措施
（一） 結合脫貧與福利政策思維
- 各類福利與服務資源之輸送，需注重資訊的可近性，並考量現有社會性別不平等的現況，以及女性在資訊掌握的弱勢處境。
- 提供特殊境遇家庭緊急照顧與福利服務，透過照顧工作的公共化與職能培力，協助其自立脫貧，改善生活與經濟處境。
- 檢視與改善目前以家庭或父權為單位基礎的補助資格規定，改以公民身份或實質運用請領者為主，例如政府對於賦稅優惠、住宅補貼、農耕休耕補助、或相關經濟補助撥款等，能具公平與合理性。
- 持續推廣國民年金之納保觀念並健全納保制度，檢視修正其施行細則保費繳納、補助之相關規定，落實法令保障無酬家庭工作者及就業身分轉換之國民。另外，可研議與發展家庭照顧者津貼和年金制，帶動無酬勞動之有酬概念，肯定家務勞動價值。
- 推動「長期照顧」服務體系，及發展在地化之長期照顧資源與服務模式，尤其針對貧窮、老年、單親、未婚，以致於身障、愛滋病患等女性或福利需求群體提供社區住宅、生活協助、職能訓練、就業媒合等跨領域福利與就業服務。
- 為使各項年金制度能有效回應女性兼顧家庭與工作之就業模式，應就現有職業保險之社會安全體系思考可能之整合方向，促使年金制度回應不同生命周期女性進出職場的累進模式，確實保障女性之老年經濟安全。
- 視社會需求與政府財政能力，將福利服務資源與人力經費列為預算優先事項，充實各級政府福利推動之職能。
- 整合政府社會福利與就業輔導服務之轉銜窗口，並針對農漁村婦女、原住民、新移民人口，及受暴婦女等弱勢群體，分別規劃適宜之就業輔導或創業協助之方案。
（二） 平衡兩性工作與家庭責任
- 推動普及化公共照顧的服務，提供平價、優質、可近及公民共辦的托育、托老，及身心障礙者之服務與家庭照顧支持性措施，協助兩性充份就業。
- 檢視公共空間的運用，就現有之非營利民間組織、專業工作者、社區、學校據點等進行資源整合，結合既有軟、硬體資源以擴充社區保母、公共化幼托園所，及國小課後照顧之服務據點，以滿足一般雙薪家庭的照顧服務需求。
- 發展跨文化思維的部落互助教保模式，檢視修正原鄉及偏遠地區對公共設施營建之規範，以利其規劃普及照顧體系及職業訓練等工作，建立因地制宜的公共化幼托系統，以結合在地就業及文化保存，促進社區的共同參與。
- 鼓勵政府單位和民間企業推動產檢假、安胎假、產假、陪產假及家庭照顧假等相關措施，並投入設立托育單位，以完善育兒照顧休假等制度。
- 研議相關措施，鼓勵多元化彈性工作時間的就業機制，以提供勞工育兒期間之選擇，避免女性因育兒而中斷就業或退出勞動市場。
- 協助中小企業與機關團體解決育嬰留職停薪之人力補充與替代方案，及確保勞工因家庭照顧而進出職場之復職機會。
- 持續宣導家庭照顧與家務工作係勞動再生產重要條件之概念，鼓勵各界重視其重要貢獻，避免擔負者遭受職業歧視。
- 建全兒童教育與照顧法制與配套，提供平價優質的公共托育，以公民共辦方式，結合民間資源，運用學校閒置空間，發展「2歲以下托嬰」、「2至6歲托兒」，「6至12歲課後照顧」三合一的公共化、普及化托育服務。
（三） 落實尊嚴及平等勞動價值
- 檢視勞動基準法、性別平等工作法、就業服務法等內涵與條文之競合疑義，以期禁止各項歧視，並落實充分就業。同時，修正勞工保險條例及相關子法中性別差異之保險規定，提供勞工平等之就業社會保障。
- 正視就業環境中「同工、同值不同酬」之現況，除落實勞動檢查法規外，亦應審酌社會現況，就性別薪資落差之各項成因檢討及研提解決方案，以縮短薪資差距保障女性工作價值。
- 強化性別平等與就業歧視審議機制與申訴管道，增加相關勞動檢查及專業人員訓練。同時，加強企業主於性別工作平等、勞工孕產權益、性騷擾防治等重要議題之性別友善態度與認知；並研議相關鼓勵措施，表彰性別友善企業。
- 確保以女性為主要勞動力的家事工作者，及外籍照顧工作者皆享有合理之基本勞動條件與保障，避免雇主剝削；並兼顧勞工權益與企業需求，落實人權精神、積極監督、有效管理。
- 提供家庭照顧者各項支持服務，例如諮詢、輔導、教育訓練等資源；並加強照顧服務人員相關勞動權益之勞動檢查。
- 改善教育分流造成的性別職業隔離現象，持續檢視教育政策與內容之性別刻板化議題，鼓勵各學制學生適性發展，並平衡國家於不同學科教育資源之分配。
- 為提升女性人力資本及資產累積，結合職業訓練、媒合就業支持體系，提供女性可近性、在地化之職訓與就業資源，尤其針對二度就業婦女進行職種再訓練，以期使技能符合就業市場需求，並增加部分工時的彈性工作機會，使婦女可以兼顧家庭並達到就業。
（四） 建構友善的就業與創業環境
- 檢視法令與社會現況，確保女性於土地所有權、信貸、資金的可近性與使用權，擁有和男性一樣的平等機會，追蹤各項貸款的逾期、還款率，納入政府整體性別統計。
- 制定社會事業鼓勵與獎勵措施，修訂影響社會經濟或合作事業發展之相關法規，例如：採購法規、合作事業法等，提供稅制上的優惠，營造有利合作事業發展之環境，改善勞工地位與創造婦女就業，達到生產力與環境永續之加值效應。
- 協助婦女籌組合作經濟組織，結合婦女特殊專業及因應工作彈性之需要進入職場，並協助女性微型企業及農業建立聯合銷售平台，開發行銷通路的共同場所與機會，協助其取得資金及相關技術之升級，以貼近市場需求。
- 建全勞政、社政之轉介與輔導體系，促使勞政單位充份瞭解弱勢婦女就業障礙和需求，進而提供「三合一就業服務」，結合就業諮詢、職業訓練及失業給付等配套措施。
- 改善中高齡婦女於科技運用面向的弱勢處境，強化科技方面的人才育成與創業輔導，增強女性取得資訊科技的能力。
- 重視女性創意工作者集中的手工藝與文化創意產業之專利與智慧財產權保護與知能，以及各項商品檢驗、認證、智財權、專利等資源，相關知識或申請程序的友善性與可近性。
- 落實經濟及貿易政策之性別影響評估，做為改善政策品質與效能之依據，以及研擬政府採購法中對於中小企業、微型企業的實質照顧。
（本文由「全國婦女國是會議」大會授權全文刊載）
延伸閱讀
- 性別平等政策綱領～前言篇／李安妮
- 性別平等政策綱領～權力、決策與影響力篇／黃長玲
- 性別平等政策綱領～人口、婚姻與家庭篇／張瓊玲
- 性別平等政策綱領～教育、文化與媒體篇／黃馨慧、方念萱
- 性別平等政策綱領～人身安全與司法篇／王珮玲
- 性別平等政策綱領～健康、醫療與照顧篇／張菊惠
- 性別平等政策綱領～環境、能源與科技篇／彭渰雯
- 100年「全國婦女國是會議」大會結論
相關網站
性別平等政策綱領編輯委員會
總召集人：江宜樺
副總召集人：李安妮、張珏
各篇執筆人
前言：李安妮
權力、決策與影響力篇：黃長玲
就業、經濟與福利篇：莫藜藜
人口、婚姻與家庭篇：張瓊玲
教育、文化與媒體篇：黃馨慧、方念萱
人身安全與司法篇：王珮玲
健康、醫療與照顧篇：張菊惠
環境、能源與科技篇：彭渰雯
指導單位：行政院婦女權益促進委員會
編輯單位：財團法人婦女權益促進發展基金會
地輯單址：臺北市中正區杭州南路1段15號9樓
電話：（02）2321 – 2100
網址：http://www.womenweb.org.tw/wrp.asp
中華民國100年2月25日
性別平等政策綱領～人口、婚姻與家庭篇
