從開放管理到漸進式消滅：簡評荷蘭性產業專區政策

by 黃淑怡

最近常聽到，無論是來荷蘭旅遊或即將畢業離荷的朋友們感嘆，離開荷蘭之前要趕緊去拜訪阿姆斯特丹市最著名的紅燈區，趁最後一盞燈尚未熄滅前，去見證歷史的軌跡。紅燈區的凋零並非市場因素，而是荷蘭中央與市政府有計畫的漸進式清除這具歷史性地方特色。

究竟荷蘭政府為何欲消滅過去其津津樂道且列為該國宣傳國際觀光的重點項目？本文將從阿姆斯特丹市的紅燈區歷史發展為著眼點，進而探討自2000年開放娼館合法化政策至2008年始的政策轉向。

歷史脈絡

阿姆斯特丹的紅燈區形成歷史可回溯至西元14世紀，中世紀的阿姆斯特丹因為作為歐洲海上貿易的進出口，當時已發展成擁約5000居民的城市。那些長期在海上冒險討生活的船員們，在安全抵達陸地後，便開始尋求肉體與精神上短暫的溫存與陪伴。兩個世紀之後，以性交易為主的商業聚落逐漸成形，也就是紅燈區的雛型。

17世紀中後，在天主教教會祭出宗教法庭審判的強力控制下，妓院與小姐逐漸地下化，1911年更制定了道德法（Morality Acts），全面禁止開設娼館並將仲介行為罪刑法定化，然而即便嚴刑峻罰也無法杜絕性交易存在。所謂上有政策，下有對策，地下化的結果形塑另一種性產業文化，只有熟門熟路的老顧客或在皮條客的引領之下，才能找到隱身巷弄間、香菸店、男性理髮廳簾幕後的溫柔鄉。以固定節奏輕敲窗戶或暗語作為溝通代號，簾幕才會開啟，這也是當時人民抵抗政教威權的實踐方式。直至今日，簾幕的象徵性抵抗意義仍被保留在紅燈區中。

荷蘭能夠將性產業合法化與上世紀的60年代和70年代的政經發展密切相關。60年代由於避孕科技的進步，西歐掀起了一股性革命，與荷蘭內部開始去宗教化與世俗化的政經改革。70年代經濟起飛，地下化的性產業蓬勃發展，加上受到第二波女性主義的影響，性工作者的權益與保障開始受到關注。

經過20年的政治協商與辯論，2000年10月荷蘭政府廢止施行近一世紀的道德法，下放權力讓各縣市政府可以規畫性產業專區，娼館合法化，包含娼嫖與仲介行為皆不罰。荷蘭的各大都市，包含阿姆斯特丹，鹿特丹，烏特列支（Utrecht）都規畫各具特色的性產業專區。例如阿姆斯特丹的紅燈區，鹿特丹的車陣性專區，烏特列支的船屋娼館區等等。

荷蘭知名的性產業政策研究學者喬伊斯‧奧斯虹（Joyce Outschoorn）（2007） 指出，開放娼館合法化並非女性主義運動的成果，而是荷蘭務實主義下，政府承認無法杜絕性交易，這是人類的必要之惡，對於自願從事性交易的性工作者，法律應提供保障和協助。在考量公共衛生、公共安全與增加地方稅收的實際利益下，性產業必須被集中管理，並在政府的監督下合法存在。因此包含娼館業者、性工作者、仲介業者都必須領有合法執照以便統一登記管理。娼館的設立必須要通過安全檢測，包含逃生設備、路線，執業室的環境衛生，性工作者的輪班表要符合勞動法法規。性工作者每年要接受追蹤檢查，每三年要作全面性身體檢查，納入社會保險體制等等相關保障措施。然而正如喬伊斯‧奧斯虹所稱，政府有法源依據管理性產業之後，以政策威脅其生存也成為國家暴力的主要來源。

10年縮減計畫（10-year zoning project）

在2000年之前開放娼館合法化的辯論過程中，負面批評聲浪不斷，尤其是對國際人口販運以及性專區成為黑道幫派洗錢專區這兩點問題。1999年的反對黨自行研究的調查報告指出，荷蘭境內約有五萬到十萬的性工作者，其中半數為非歐盟國籍者，這當中的半數來自中東歐，菲律賓的女性性工作者，皆為人口販運的受害者。這個誇大的報告數據對照1998年學者的田野調查統計，荷蘭的性工作者約兩萬到三萬，5%為男性，15%為跨性別。當中有多少比例為人口販運的受害者無法得知，因為也有許多第三世界或來自中東歐的女性是自願被跨國集團帶到荷蘭來從事性工作以改善家中生計。這些數據每年起伏變動，支持派和反對派都各自宣稱他們的數據能反映真實。

然而在2008年國會大選後，荷蘭的政壇在性產業議題上轉為保守且傾基督宗教，過去對於性交易為道德淪落敗壞社會風氣以及散播愛滋等相關性傳染病的呼聲再起，於是2008年起，以中央主導的（10 year project）開始運作，計畫在2018年全面將性產業降低至最低數量，以打擊人口販運杜絕黑道洗錢行為和降低性傳染病的散播。

實施至今，鹿特丹的車陣性專區已關閉，烏特列支的船屋娼館也逐漸式微，阿姆斯特丹的紅燈區在所謂的10年縮減法令（10-year zoning law）推動之下，在郵遞區號2012的Oude Nieuwstraat（古新街）上，已經關閉了約100家娼館，根據2013年7月的新聞報導，僅剩62家尚在營運。市政府的執法方式是首先提高性工作者的法定年齡至21歲，要求性工作者必須通過荷蘭語文考試，政策目的是說這樣才能和客人作充分合意的溝通，實際上是要降低非荷蘭籍的性工作者數量，因為語言學習的學費，業者必須負擔一部分。再來是市政府和地產開發商合作，買下原本屬於市政府出租給娼館老闆的店面，於此一來，娼館老闆若想在原址作生意，必須付出高於原先2-3倍的店租。市府也加強各娼館的臨檢，一旦查獲有非法移民從事賣淫行為，不僅重罰業者且勒令停業。在一波波的強力攻勢之下，荷蘭的性產業再度面臨被迫地下化的困境。

筆者認為性產業是人類歷史發展以來最古老且無法完全根除的產業，以道德污名加諸在自願從事性工作，並從當中得到自我肯定與自我價值實現的專業從業者是一種自以為是的文明偽善。以終結性產業為打擊人口販運與黑金洗錢的成效為何令人質疑，這僅是便宜行事的方法，並會將原本受到合法保障的性產業工作者逼到牆角，地下化的結果將讓底層的性工作者受到更多的剝削且更大的暴力威脅。這威脅不止來自取代合法娼館業者的集團組織，更來自曾經靠著性產業觀光賺進大筆鈔票的右派保守政治精英份子。希冀荷蘭市民社會與支持性產業合法的政黨能讓紅燈永不熄滅，每到黃昏簾幕依舊開啟。

參考文獻：

• Outschoorn, Joyce. 2004. The Politics of Prostitution: Women’s Movements, Democratic States and The Globalization of Sex Commerce. Cambridge: Cambridge University Press.
• Outschoorn, Joyce. 2007. “Pragmatism in the Polder: Changing Prostitution Policy in The Netherlands.” Journal of Contemporary European Studies, 12(2):165-176.

紀錄片：Operation 1012 – Amsterdam Red Light District under attack

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